Istat: il punto sulla transizione digitale dei Comuni

La rilevazione sull’utilizzo dell’ICT nelle Pubbliche Amministrazioni locali – condotta dall’Istat ogni tre anni – offre un quadro molto dettagliato delle dotazioni tecnologiche e della gestione degli strumenti ICT nelle diverse amministrazioni. L’ultima edizione ha raccolto informazioni relative all’anno 2018.

Rispetto alle dotazioni infrastrutturali, i principali indicatori raccolti dalla rilevazione individuano una situazione caratterizzata da un’alta percentuale di personale in servizio con accesso a Internet (l’85,9% dei dipendenti) e una presenza relativamente ampia di strumenti tecnologici di base come i dispositivi portatili (di cui dispone il 62% dei comuni). Si registra, tuttavia, tra i comuni, una scarsa diffusione di strumenti tecnologici moderni, ovvero con età inferiore ai 5 anni (il 38% delle amministrazioni), una bassa incidenza di portatili e dispositivi mobili rispetto al personale effettivo (10,4%) e una limitata adozione della classe massima di velocità di accesso a Internet pari almeno a 30 Mbit/s (40,3%) o di utilizzo della tecnologia in fibra ottica (27,8%); raggiunge solo il 60% la quota di comuni che utilizza una rete Intranet per il coordinamento comunicativo e informativo. Nell’area organizzativa e strategica, è ancora circoscritta l’attenzione dei Comuni verso lo sviluppo di competenze interne e la formazione del personale in materia di tecnologie ICT: nel 2018 solo il 7,3% del personale ha partecipato ad attività formative in materia. È invece molto diffuso il ricorso a società esterne che fanno da tramite tra le esigenze amministrative interne e quelle dell’utenza, offrendo supporto della definizione della tecnologia e della formazione informatica necessaria alle Amministrazioni. Nel 2018, per la gestione delle funzioni ICT, il 94,1% dei Comuni ha dichiarato di utilizzare fornitori esterni privati, il 14,1% ha coinvolto quelli pubblici (altro soggetto pubblico o società partecipata/controllata), mentre il 65,2% ha fatto ricorso a personale dipendente interno. Si registra, invece, un buon livello raggiunto dai Comuni nella gestione in rete di alcune tra le principali funzioni amministrative, eccetto quel che riguarda l’informatizzazione in rete dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP) (gestito in modo informatizzato solo dal 20% dei comuni). Quasi il 40% dei Comuni, però, utilizza ancora procedure analogiche quali timbri, firme autografe, ecc. per almeno il 50% della produzione documentale. Per quanto riguarda l’offerta online dei servizi dei Comuni si evidenzia, nelle ultime edizioni dell’indagine, un generale miglioramento della disponibilità di strumenti: passa dal 33,9% del 2015 al 48,3% (era il 18,9% nel 2012) la percentuale di Comuni che offrono la possibilità di avviare e concludere online l’intero iter di almeno uno dei 24 servizi osservati dall’indagine ed erogati dall’Amministrazione; sale dal 58,7% del 2015 al 69,0% (era 36,7% nel 2012) la quota di quelli che offrono la possibilità agli utenti di caricare online la documentazione relativa ad almeno uno dei servizi offerti. Oltre nove Comuni su dieci permettono di acquisire on line modulistica e quasi tutti (98,3%) forniscono online informazioni (sempre con riferimento ad almeno uno dei servizi).

Nonostante gli avanzamenti registrati, la diffusione dei servizi comunali gestiti interamente online è ancora limitata, soprattutto nei Comuni più piccoli: la quota di Comuni che, nel 2018, ha dichiarato di rendere disponibile interamente online almeno un servizio tra quelli osservati scende dal 62,9% di quelli con oltre 5mila abitanti al 42% di quelli fino a 5mila; la possibilità di caricare documenti e modulistica compilata sul canale online del Comune è fornita nei due segmenti dimensionali, rispettivamente, nel 79,4% e nel 64,4% dei casi. Il gap tra Comuni si amplia considerando dimensioni inferiori ai 1,000 abitanti.

L’offerta online di servizi alle imprese nei Comuni

In generale, i Comuni più grandi – anche in considerazione del maggior numero di pratiche da evadere – sembrano più consapevoli dell’opportunità rappresentata dalla digitalizzazione dei servizi; il livello di disponibilità online si riduce invece al crescere della loro complessità, in particolare nei Comuni più piccoli. Tra i 24 servizi osservati nell’indagine sull’utilizzo dell’ICT nelle PA locali, quelli offerti online – a qualsiasi livello massimo di interazione2 – sono soprattutto destinati alle imprese. In particolare, per quanto riguarda i servizi relativi a Sportello unico per le attività produttive (SUAP), permessi per costruire (SCIA e DIA), Sportello Unico per l’edilizia (SUE) e dichiarazione inizio di attività produttiva (DIAP), la gran parte dei Comuni oltre i 5mila abitanti li rende disponibili online. L’offerta in rete di tali servizi raggiunge buoni livelli anche tra i Comuni fino a 5mila abitanti: circa otto su dieci offrono servizi relativi al SUAP, ai permessi per costruire e ai bandi di gara. Fatta eccezione per il SUAP, l’offerta interattiva dei Comuni di minori dimensioni si concentra però su un livello di informatizzazione inferiore a quello dell’avvio e completamento per via telematica dell’intero iter relativo al servizio richiesto. In generale, risulta più contenuto il livello di informatizzazione delle autorizzazioni ambientali, disponibili in modalità online in quasi il 70% dei comuni maggiori e nel 50% dei comuni con meno di 5mila abitanti. Le regioni nelle quali è più diffusa l’offerta dei quattro principali servizi online alle imprese (SUAP, permessi per costruire, SUE, DIAP) – a qualsiasi livello di informatizzazione dei servizi offerti – sono Umbria, Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto; tra quelle meno performanti, ci sono la Valle d’Aosta, il Molise, la Provincia Autonoma di Bolzano e la Calabria. Valutando solo l’offerta online dei Comuni delle 14 Città metropolitane, i servizi alle imprese risultano erogati soprattutto in modalità online nelle Città metropolitane di Milano e Bari, mentre restano più indietro Reggio Calabria, Messina e Palermo. Nel 2018 è stato misurato per la prima volta un indicatore di risultato in termini di pratiche evase online sul totale. Per i quattro servizi alle imprese analizzati, la gran parte dei Comuni che hanno dichiarato un’offerta online più matura – ovvero la possibilità di inoltro di modulistica o di effettuazione online dell’intera procedura – hanno indicato anche quote elevate di moduli ricevuti o di pratiche evase interamente online, con un’incidenza compresa tra il 71% e il 100% del totale dei moduli ricevuti e delle pratiche evase (in qualsiasi modo, online e offline). Questa regolarità sembra superare i limiti territoriali e dimensionali ripetendosi, anche se con minore intensità, in tutte le classi di ampiezza demografica dei Comuni (con percentuali più elevate nei comuni di dimensione tra 3mila e 10mila abitanti). Le modalità di accesso ai servizi online nelle amministrazioni comunali Per quanto riguarda le modalità di accesso ai servizi, il 20,5% dei Comuni dichiara che, nel 2018, l’utenza può accedere ai servizi online attraverso l’identità digitale (Spid); per i Comuni più grandi (oltre i 60mila abitanti), tale quota sale al 58,2%, mentre è pari ad appena il 15,8% per quelli fino a 5mila abitanti. Il 22% dei Comuni utilizza la carta nazionale dei servizi (CNS) e appena il 5,5% la carta di identità elettronica. Oltre a tali canali, vengono indicate dai Comuni anche altre forme specifiche di accesso tramite gestioni di identità digitali territoriali (ad es. FedERa, FedUmbria), l’utilizzo di Pec o l’accesso diretto senza alcuna identificazione. La capacità di offrire servizi online in modalità mobile, fruibili anche attraverso dispositivi come smartphone o tablet, riguarda nel 2018 il 64,6% dei Comuni con oltre 5mila abitanti (unico segmento presso cui sia stata misurata questa disponibilità). Solo il 37,9% di essi li forniva attraverso messaggistica mobile (SMS, WhatsApp, ecc.) e appena il 23,7% (40,0% per i Comuni con oltre 60mila abitanti) rendeva disponibili i servizi all’utenza attraverso applicazioni gratuite (app) disegnate per dispositivi mobili. In generale, le informazioni disponibili a livello territoriale, mostrano il permanere di una polarizzazione del divario digitale tra Nord e Sud nell’utilizzo dell’ICT da parte della PA locale, insieme al ben noto gap dei piccoli Comuni rispetto a quelli grandi, dove sia l’esigenza sia la capacità di gestire la digitalizzazione dei servizi può risultare più accentuata. Nella prossima rilevazione, riferita alla situazione dell’anno 2021, sarà interessante valutare le strategie adottate dai piccoli centri di fronte alle esigenze nate dall’emergenza sanitaria.

I canali attivati con l’utenza e gli ostacoli alla digitalizzazione: il Censimento delle istituzioni pubbliche

Il Censimento permanente delle istituzioni pubbliche è una rilevazione diretta, rivolta a tutte le istituzioni pubbliche e alle unità locali ad esse afferenti (ovvero sedi, centrali e decentrate, situate in Italia e all’estero). Nella seconda edizione del Censimento, svolta nel 2018 – con data di riferimento delle informazioni al 31 dicembre 2017 – sono state rilevate 12.848 istituzioni pubbliche, articolate sul territorio in 63.414 unità locali. Tra le diverse novità informative della seconda edizione, vi è un approfondimento tematico relativo ai canali attraverso i quali gli utenti possono rapportarsi con le oltre 50.300 unità locali delle istituzioni pubbliche che erogano servizi finali. Tali canali riguardano un’ampia gamma di operazioni che vanno dall’acquisire informazioni, al compilare e consegnare la modulistica, dal prenotare il servizio ad usufruire dello stesso, dall’effettuare pagamenti fino a inoltrare reclami. Le informazioni raccolte permettono di cogliere il livello di digitalizzazione sotto questi profili, allargando il quadro all’insieme delle amministrazioni e delle istituzioni della PA. Tra i canali disponibili per acquisire informazioni, lo sportello fisico resta quello più utilizzato dalle unità locali di tutte le tipologie istituzionali (segnalato dall’83,9% delle unità). Fanno eccezione le Città metropolitane (incidenza del 70,2%) e l’Università pubblica (75,3%), per le quali il canale più utilizzato è il sito istituzionale (rispettivamente nel 90,8% e 89,9% dei casi). Per l’insieme delle istituzioni, il sito web occupa il secondo posto (con il 71,7% delle segnalazioni) immediatamente seguito dal canale di posta elettronica ordinaria (70,3%), e in seconda battuta, certificata (58,1%). Riguardo i canali basati sull’impiego di tecnologie digitali più avanzate, il livello di diffusione scende notevolmente, con il 16,5% di disponibilità di social media e il 6,4% di applicazioni mobili; l’incidenza è particolarmente bassa negli enti locali mentre registra livelli più elevati nelle Università pubbliche (con il 58% di utilizzo di social media e 26% di applicazioni mobili). Il livello di utilizzo dei social è superiore al 22% negli “Enti pubblici non economici”, nelle amministrazioni centrali e in istituzioni appartenenti ad “Altra forma giuridica”.

I canali attivati per acquisire, completare e riconsegnare la modulistica e per prenotare e usufruire di un servizio riproducono tendenzialmente il grado di diffusione rilevato nel caso della comunicazione a scopo informativo. Le unità locali delle Università pubbliche si confermano più digitalizzate delle altre tipologie istituzionali, consentendo di svolgere tutte le operazioni previste (compresa l’effettuazione di pagamenti) attraverso canali online. Tra questi, un posto di particolare rilievo è occupato dallo sportello telematico, di largo utilizzo anche presso le unità locali delle istituzioni appartenenti alla forma giuridica “Altro ente pubblico non economico”, tra le quali si distinguono i principali enti previdenziali. La mancanza di risorse finanziarie rappresenta l’ostacolo più importante al processo di digitalizzazione (si veda la Tavola 8 dell’Allegato Statistico): il 70,4% delle istituzioni pubbliche lo ritiene molto (35,5%) o abbastanza importante (34,9%). Vi sono poi fattori strettamente legati all’implementazione delle tecnologie ICT, come la mancanza di adeguata formazione (67,6%) o di uno staff qualificato (66,5%) – tra i partecipanti ad attività formative, soltanto il 5% ha in effetti usufruito di attività riguardanti il tema dell’informatica e telematica.8 Significativi nel processo di digitalizzazione sono anche gli ostacoli legati ai costi delle tecnologie ICT (67,5%). Si individua, inoltre, una forte differenziazione tra amministrazioni centrali e locali; queste ultime, oltre agli ostacoli già citati, individuano la mancanza di un referente per la trasformazione digitale (60,5% rispetto al 38,6% delle amministrazioni centrali) o di piani strutturali per l’innovazione (71,9% e 47,7%) e l‘incapacità di fare rete (65,4% e 55,4%). Diversamente, tra le amministrazioni centrali, emerge con più forza la rigidità al cambiamento nell’organizzazione degli uffici: il 69,8% lo ritiene un ostacolo molto (24,2%) o abbastanza (45,6%) importante rispetto al 46,9% delle amministrazioni locali, insieme alla mancanza di coordinamento tra i settori coinvolti.

L’interazione online tra autorità pubbliche e cittadini

Nel 2020 in Italia, il 76% della popolazione di 16-74 anni naviga in rete regolarmente con un gap di circa 10 punti percentuali rispetto alla media europea.9 Nell’Ue27, l’uso regolare della rete raggiunge il 90% tra le persone fino ai 54 anni e cala al 78% tra i 55- 64enni. Nel nostro Paese, invece, livelli prossimi alla saturazione si registrano solo per la popolazione fino ai 34 anni. Alla diffusione modesta nell’utilizzo di Internet si associa in generale un basso livello di competenze digitali: in Italia, solo il 29% degli utenti di internet ha competenze digitali elevate, contro il 38% della media Ue28.10 Questo gap si riscontra anche tra i giovani di 16-24 anni, il segmento della popolazione per cui ci si aspetta una maggiore digitalizzazione, con incidenze del 43% in Italia contro il 61% nella Ue28. Il ritardo nell’adozione delle tecnologie digitali si evidenzia anche nell’interazione online con la Pubblica Amministrazione o con i gestori dei servizi pubblici. La quota di utenti di Internet che si è relazionata via web con la PA è pari infatti al 36,3%, rispetto ad una media europea del 64%. Va sottolineato, però, che tra il 2019 e il 2020 si è registrato l’incremento più elevato degli ultimi 10 anni, dovuto all’accelerazione nell’uso delle ICT determinata dalla crisi sanitaria. Se si analizzano separatamente le tre attività su cui è costruito l’indicatore complessivo, si evidenzia che, nell’ultimo anno, l’incremento maggiore si è osservato per lo “scaricare moduli” (29%, contro il 21% del 2019); l’incidenza del “cercare informazioni sui siti della PA” è salita invece al 27% (dal 24%), l’“invio di moduli alle PA” al 21% (dal 18%). Nel nostro Paese l’uso della rete per relazionarsi con la PA varia sensibilmente con le caratteristiche socio-demografiche e territoriali. Fattori particolarmente discriminanti sono quelli legati al livello d’istruzione (55,5% dei laureati contro 39,2% dei diplomati e il 22% di chi ha al massimo la licenza media) e alla posizione professionale (55,2% dei dirigenti, contro il 25,1% degli operai). Emergono differenze territoriali poco rilevanti tra il Nord e il Centro del Paese, mentre rimane più evidente il ritardo del Mezzogiorno (6 punti percentuali sotto la media). Questo ritardo nell’adozione del web per relazionarsi con la PA non trova giustificazione solo in una mancanza di cultura del digitale da parte dei cittadini. A riprova di ciò, in alcuni segmenti di popolazione dove l’uso del web è più diffuso si registra un utilizzo di altri servizi (ad esempio quelli bancari o quelli legati al commercio elettronico) maggiore di quello registrato per la PA. Va considerato quindi anche il livello di fruibilità, usabilità e sicurezza dei servizi messi a disposizione dalla Pubblica Amministrazione, che possono rallentare il processo di interazione online tra cittadini e pubbliche amministrazioni.