Anci Risponde: modalità di calcolo delle progressioni economiche orizzontali dei dipendenti comunali

Il quesito in rassegna, posto al servizio Anci Risponde da un comune abbonato, è incentrato  sul tema della modalità di calcolo delle progressioni economiche orizzontali dei dipendenti comunali; in particolare, si domanda se gli incentivi debbano essere calcolati sullo stipendio tabellare del dipendente, in riferimento all’anno di incasso sull’accertato o in base alla nuova progressione economica che il dipendente abbia assunto nell’anno in cui si dovrà procedere alla liquidazione degli incentivi.

L’impianto giuridico su cui è fondata la risposta degli esperti del servizio Anci Risponde, richiama, in primis, la  Nota di approfondimento del  28 febbraio 2019  Ifel – Fondazione Anci che specifica, in merito :”Le condizioni di applicabilità – La disposizione in commento pone condizioni e vincoli cui deve attenersi la regolamentazione comunale, di seguito passati in sintetica rassegna:

• – la prima condizione posta è che l’ente abbia approvato il bilancio di previsione ed il rendiconto “entro i termini stabiliti dal testo unico” di cui al D.lgs. n. 267 del 2000. È bene precisare che la condizione è comunque soddisfatta nel caso in cui l’ente approvi il bilancio di previsione entro i termini prorogati dal decreto ministeriale motivato previsto al comma 1, ultimo periodo, dell’articolo 151 del Tuel e, quindi, per il 2019 occorre fare riferimento alla data del 31 marzo 2019. D’altro canto, se il legislatore avesse voluto fare espresso riferimento ai termini non prorogati ordinariamente previsti dal Tuel lo avrebbe fatto in modo esplicito, indicando il termine del 31 dicembre per il bilancio di previsione, modalità peraltro adottata dal comma 905 della stessa legge di bilancio 2019;
• – l’ammontare delle somme destinate all’incentivazione, o – più in generale – al potenziamento del settore entrate, non può superare il 5 per cento del maggior gettito riscosso nell’anno precedente come risultante dal rendiconto approvato. Ne deriva che l’attivazione del programma di potenziamento e dell’incentivazione connessa potrà avvenire solo dopo l’approvazione del rendiconto, la cui scadenza è fissata dalla legge al 30 aprile successivo alla chiusura dell’esercizio. L’importo del Fondo è considerato, per norma, al lordo degli oneri riflessi e dell’IRAP a carico dell’Amministrazione;
• – l’impiego delle risorse è consentito “limitatamente all’anno di riferimento”. Tale precisazione ha la funzione di evitare il trascinamento e cumulo di risorse da un anno all’altro, che si potrebbe verificare in caso di temporanea inerzia dell’ente o anche nel caso in cui l’ammontare complessivo dell’incentivo non sia erogabile interamente nell’anno per il superamento dei limiti di erogazione individuale (ved. punto successivo);

– l’importo attribuibile a ciascun dipendente a titolo di incentivazione specifica non può superare il 15 per cento del trattamento tabellare annuo lordo individuale.

Il Regolamento comunale, con la relativa Delibera (ved. schemi allegati), stabilirà l’adozione del dispositivo reso possibile dal comma 1091, la formazione del Fondo di potenziamento delle entrate e le modalità di determinazione delle quote da assegnare alle dotazioni strumentali e all’incentivazione degli obiettivi relativi alle entrate, recependone i limiti stabiliti dalla legge e richiamando la procedura di formulazione del progetto incentivante, che deve essere demandata alla contrattazione decentrata. Il Regolamento non riguarderà, pertanto, il contenuto del progetto, o la determinazione degli obiettivi da perseguire, o gli schemi di valutazione adottati in un dato anno, ma soltanto l’inquadramento dell’eventuale incentivazione nell’ambito della normativa speciale recata dal comma 1091.

Trattandosi di regolamento di organizzazione, al pari di quello previsto per l’incentivo delle funzioni tecniche, il provvedimento è di competenza della Giunta comunale, ai sensi dell’art. 48, comma 3, del D.lgs. n. 267 del 2000.”

Ciò premesso, gli esperti ricordano anche quanto ribadito dalla Corte dei Conti: possono avvalersi della facoltà solo i comuni che hanno approvato il bilancio di previsione e il rendiconto della gestione entro i termini ordinari indicati nel D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, non avvalendosi di proroghe, ancorché consentite ex lege (31dicembre dell’anno n-1 per il bilancio dell’esercizio n e 30 aprile dell’anno n+1 per il rendiconto dell’esercizio n.)

Invero, la maggioritaria giurisprudenza consultiva sostiene che il rinvio del legislatore alla disciplina dei termini prevista dal TUEL deve intendersi nel senso che l’erogazione degli incentivi al personale previsti dall’art. 1, comma 1091, Legge n. 145/2018, sia possibile solo per quei Comuni che abbiano rispettato il termine del 31 dicembre per l’approvazione del bilancio di previsione (ex multis Corte dei conti-Emilia Romagna, delibera 18 settembre 2019, n. 52 ; Corte dei conti Lombardia, delibere 6 novembre 2019, n. 412 e 18 marzo 2020, n. 40; Corte dei conti-Toscana, delibera 23 aprile 2020, n. 46; Corte dei conti-Abruzzo, delibera 9 giugno 2020, n. 120). Per la Corte dei Conti il termine per l’approvazione del bilancio indicato nella normativa soprarichiamata è da intendersi il 31 dicembre dell’anno di riferimento, ex art. 163, comma 1, TUEL, e non anche il termine differito di cui all’art. 163, comma 3, dello stesso decreto. Ciò sul presupposto che nel caso in cui il bilancio di previsione dell’ente non sia approvato nel termine indicato, entrando in esercizio provvisorio, il legislatore limita l’attività gestionale dell’ente e tra le attività tassativamente indicate non vi rientra quella della destinazione di incentivi al personale. Di conseguenza, seguendo la giurisprudenza contabile, per esempio, per erogare i compensi relativi all’anno 2019, è necessario: aver approvato entro il 31 dicembre 2018 il bilancio di previsione relativo all’esercizio 2019;  aver approvato il consuntivo per il medesimo esercizio entro il 30 aprile 2020 (dal quale si ricavano i dati utili per il riparto, ovvero il maggiore gettito accertato e riscosso). In tal senso, tale orientamento pare discostarsi dal parere  di IFEL-Istituto per la Finanza e l’Economia Locale (Fondazione ANCI), secondo il quale il riferimento al termine di adozione del bilancio di previsione deve avere riguardo anche all’eventuale proroga rispetto al termine ordinario del 31 dicembre.

Tanto premesso, per quel che oggi rileva, appare significativo l’interpello della Provincia di Pescara alla sezione regionale Abruzzo della Corte dei Conti in merito agli incentivi per le funzioni tecniche, di cui all’art. 113 del d.lgs. 50/2016. Detto parere riguardava anche “il criterio temporale di riferimento per il calcolo del limite del 50% del trattamento economico lordo annuo, ossia se debba prendersi a riferimento il principio di competenza o di cassa ai fini della corretta erogazione”.

Con deliberazione n. 280/2021/PAR del 16 luglio 2021, la Corte rileva:

“… in riferimento ad entrambi i quesiti, unitariamente già affrontati in sede consultiva, la giurisprudenza contabile ha avuto modo di chiarire in diverse pronunce (Sez. contr. Puglia n. 33/2014/PAR; Sez. contr. Lombardia n. 98/2016/PAR), adottate su fattispecie analoghe a quella all’odierno esame, che per trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile, debba intendersi l’importo degli emolumenti per i quali maturi – nell’anno considerato – il diritto alla percezione in base al suddetto trattamento, non rilevando la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa) e dovendo essere esclusa la quota derivante da altri incentivi per la progettazione. Deve, poi, precisarsi che ‘il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche parzialmente, nel corso dell’anno. … L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione dell’incarico’ (Sez. contr. Puglia n. 33/2014/PAR).