Il panorama della riscossione degli enti locali dopo la liquidazione di Equitalia

1. PREMESSE

Il tema delle forme di riscossione che  gli enti locali possono attivare per l’acquisizione delle proprie entrate, sia di natura tributaria che patrimoniale, assume risvolti sempre più complessi  per effetto della inarrestabile produzione di norme che il legislatore, con la frenesia che lo distingue,  continua a sfornare, ingenerando un clima di confusione nel quale trovano spazio le numerose controversie dinanzi agli   organi giurisdizionali, le interpretazioni rese con le circolari e le risoluzioni delle Amministrazioni centrali ed i dibattiti in dottrina tra gli studiosi del settore.

Particolare rilievo riveste ora la recente riforma del sistema attuata con il D.L. n. 193/2016 che ha posto fine alla gestione di Equitalia,  trasferendone  le prerogative  all’AGENZIA ENTRATE RISCOSSIONE (AER)  rivisitandone alcune  funzioni  e competenze, con riflessi anche sulla FISCALITA’ LOCALE.

Appare utile,  in simile situazione,  gettare uno sguardo sul panorama normativo che  si presenta per fornire agli operatori del settore possibili elementi di chiarezza.

2. LA NUOVA DISCIPLINA DEL SISTEMA DELLA RISCOSSIONE

Il D.L. n. 193 del 22 ottobre 2016, convertito  con la Legge n. 225 del 2016,  con gli articoli 1-3 ha modificato il sistema, disponendo la soppressione di Equitalia con effetto dal 1 luglio 2017 e la contemporanea istituzione  di AGENZIA ENTRATE RISCOSSIONE  (AER), quale ente pubblico economico strumentale, cui sono state attribuite le funzioni prima riservate ad Equitalia.

L’art. 1, comma 3, della suddetta legge definisce AER “Agente della riscossione”, che opera con i poteri e le disposizioni del TITOLO I, CAPO II e TITOLO II, del D.P.R.n. 602 del 1973, in quanto compatibili, e può svolgere anche le ATTIVITA’ DI RISCOSSIONE DELLE ENTRATE TRIBUTARIE E PATRIMONIALI DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI, COME INDIVIDUATE DALL’ISTAT AI SENSI DELL’ART. 1, COMMA 3, DELLA LEGGE 31 DICEMBRE 2009, N, 196.  Si tratta di un ELENCO, pubblicato ed aggiornato annualmente sulla Gazzetta Ufficiale, in cui vengono indicate dall’ISTAT  le AMMINISTRAZIONI CENTRALI E LOCALI DELLO STATO, tra le quali, oltre Regioni, Province, Comuni, Comunità Montane, Unioni di Comuni, figurano gli Enti Previdenziali, i Consorzi di Bonifica, le Autorità Portuali, gli Enti Irrigui, i Parchi ecc.

L’ampia elencazione suddetta può contribuire a chiarire quali siano i  SOGGETTI legittimati ad utilizzare lo strumento dell’INGIUNZIONE FISCALE di cui al R-D- n. 639/1910 il quale, come è noto, disciplina la riscossione delle Entrate Patrimoniali dello Stato e degli altri Enti Pubblici, per cui è ragionevole pensare che tutti i soggetti ivi  ricompresi possano avvalersi per la riscossione coattiva delle proprie entrate dell’Ingiunzione, in alternativa all’affidamento ad AER ai sensi del citato art. 1, comma 3, del D.L. n. 193/3016.

3. LE ENTRATE DEI COMUNI E DELLE PROVINCE

Una normativa particolare disciplina il settore delle ENTATE DEI COMUNI E DELLE PROVINCE in relazione all’autonomia impositiva attribuita a tali Enti dal decr. legisl. m. 446/1997, emanato in attuazione della Legge di delega n. 662/1996.

L’art, 52 del decreto n. 446/1997 attribuisce ai Comuni ed alle Province la potestà di disciplinare con REGOLAMENTO (di competenza dei  rispettivi Consigli) tutte le entrate di propria pertinenza, sia di natura tributaria che patrimoniale, e le relative forme di gestione delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione, salvo il rispetto dell’art. 23 della Costituzione, per quanto concerne la indicazione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e delle aliquote massime dei tributi.

Viene anche stabilito che questi Enti possano esercitare le pubbliche funzioni inerenti liquidazione, accertamento e riscossione, anche in forma disgiunta per ciascuna entrata, in gestione DIRETTA (anche con società in  HOUSE, cioè con capitale pubblico del cento per cento), oppure con affidamento a società miste a capitale pubblico maggioritario (con socio minoritario scelto tra i soggetti iscritti nell’Albo dell’art. 53) od a questi soggetti dell’Albo  mediante procedura ad evidenza pubblica, ovvero, in alternativa, incaricando della riscossione l’AER in virtù del citato art. 1 del D,L, n.193/2016.

Per quanto riguarda la RISCOSSIONE COATTIVA, gli Enti in questione si avvalgono dell’INGIUNZIIONE FISCALE ex R.D. n. 639/1910,  c.d. RINFORZATA, che costituisce TITOLO  ESECUTIVO, integrata dalle disposizioni del D.P.R. n. 602/1973, nei casi in cui la gestione sia svolta direttamente od in concessione tramite i soggetti iscritti nell’Albo, mentre ove la riscossione sia affidata ad AER, questa utilizza il RUOLO E LA CARTELLA ESATTORIALE quale TITOLO ESECUTIVO. L’INGIUNZIONE RINFORZATA assume la forma di una procedura speciale che consente anche l’utilizzo delle misure cautelari del FERMO AMMINISTRATIVO, DEL PIGNORAMENTO PRESSO TERZI E DELLA IPOTECA.

La disposizione che disciplina la RISCOSSIONE COATTIVA DEI COMUNI è contenuta nell’art. 7, comma 2, lettera gg-quater  del D.L. n. 70/2011, che recita:

“I comuni effettuano la riscossione coattiva delle proprie entrate, anche tributarie, sulla base dell’INGIUNZIONE FISCALE, che costituisce TITOLO ESECUTIVO, nonché secondo le disposizioni del Titolo II del DPR n. 602/1973, in quanto compatibili, comunque nel rispetto dei limiti di importo e delle condizioni stabilite per GLI AGENTI DELLA RISCOSSIONE (ora AER) in caso di iscrizione ipotecaria e di espropriazione immobiliare forzata”

4. LE ENTRATE DELLE ALTRE AMMINISTRAZIONI LOCALI

Per quanto concerne le ENTRATE DEGLI ENTI LOCALI diversi dai Comuni e  le forme di riscossione loro consentite, occorre fare richiamo alla disposizione dell’art. 1, comma 3, del D.L.n. 193 del 2016, citato nel Punto 2, il quale attribuisce ad AER lo svolgimento delle ATTIVITA’ DI RISCOSSIONE DELLE ENTRATE TRIBUTARIE E PATRIMONIALI DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI individuate dall’ISTAT ai sensi della Legge n. 196/2009.

Si tratta di un ELENCO, pubblicato ed aggiornato periodicamente dall’ISTAT, nel quale, come detto, figurano oltre i Comuni molte altre Amministrazioni locali, quali ad esempio CONSORZI DI BONIFICA, ENTI DI PREVIDENZA, ENTI PORTUALI, ORDINI PROFESSIONALI, ecc.

Mentre è chiaro che per i Comuni la riscossione coattiva vada svolta tramite l’INGIUNZIONE FISCALE RINFORZATA, in base alla specifica norma dell’art. 7, c. 1, lettera gg-quater del D.L. n. 70/2011, occorre verificare quali siano le modalità di utilizzo dell’INGIUNZIONE da parte delle altre Amm.ni Locali  indicate nell’ELENCO ISTAT, dal momento che il R.D. n.  639/1910 disciplina LE ENTRATE PATRIMONIALI DELLO STATO E DEGLI ALTRI ENTI PUBBLICI.  Quindi, per gli enti diversi dai Comuni, la possibilità di utilizzare la c.d. INGIUNZIONE RINFORZATA o l’Ingiunzione ordinaria del R.D. 639/1910 senza le norme integrative del DPR n. 602/1973?

La mancata estensione a tutti i soggetti dell’Ingiunzione Rinforzata porrebbe in essere una disparità di trattamento tra i Comuni e gli altri enti, per cui, ad avviso dello scrivente si renderebbe necessario un intervento chiarificatore, sia con una norma specifica, sia tramite una direttiva del MEF.

Posto, quindi, che al momento, a causa della acclarata carenza legislativa, esistano obiettive difficoltà per riconoscere alle Amministrazioni locali diverse dai Comuni la facoltà di utilizzo della INGIUNZIONE RINFORZATA, resta il fatto che i suddetti Enti, in quanto dotati della qualifica di SOGGETTI PUBBLICI, siano legittimati a servirsi della procedura dell’INGIUNZIONE così come disciplinata dal R.D. n. 639/1910, priva delle norme integrative del D.P.R. n. 602/1973.

Di conseguenza, essi potranno gestire solo direttamente le funzioni della riscossione coattiva restando titolari di tutti gli Atti, che dovranno recare la firma del legale rappresentante dell’ente, senza la possibilità di trasferire all’esterno le funzioni stesse, ma solo di avvalersi eventualmente di soggetti ai quali affidare attività di supporto, nel rispetto ovviamente delle norme del decr. legisl.  n. 50/2016 che disciplina il settore dei contratti pubblici degli appalti, forniture e servizi.

Articolo realizzato in collaborazione con la redazione della rivista Finanza Territoriale www.finanzaterritoriale.it