Il Consiglio di Stato chiarisce quando una società è davvero a controllo pubblico

Con la sentenza n. 436 del 20 gennaio 2026, la sesta sezione del Consiglio di Stato torna a distinguere in modo netto tra società a partecipazione pubblica e società a controllo pubblico, chiarendo che le due nozioni non sono sovrapponibili. La semplice presenza di enti pubblici nel capitale, anche se maggioritaria, non è di per sé sufficiente a integrare un’ipotesi di controllo.

Il Collegio ribadisce che il controllo pubblico, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 175 del 2016, presuppone l’esercizio concreto di un potere dominante. Nel caso di controllo congiunto, questo potere non può essere desunto dalla sola sommatoria delle partecipazioni pubbliche, ma richiede l’esistenza di atti, accordi o assetti – anche non formalizzati – che vincolino i soci pubblici all’esercizio unitario delle rispettive prerogative. In assenza di un controllo monocratico ai sensi dell’art. 2359 c.c., è dunque necessario dimostrare che l’influenza dominante sia effettiva e non meramente potenziale.

Secondo il Consiglio di Stato, affidare la verifica del controllo al solo dato numerico delle quote sociali comporterebbe il rischio di configurare automaticamente un controllo congiunto ogniqualvolta la partecipazione pubblica complessiva consenta, in astratto, di incidere sulle decisioni societarie. Un approccio che viene espressamente escluso, soprattutto nei casi di pluralità di soci pubblici.

La sentenza chiarisce inoltre che il controllo congiunto può manifestarsi anche attraverso una concertazione tacita, desumibile da comportamenti concludenti e costanti nel tempo, senza la necessità di un patto parasociale espresso. L’accertamento deve avvenire in concreto, sulla base di elementi anche indiziari, purché gravi, precisi e concordanti.

Applicando tali principi al caso esaminato, il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’esistenza di un controllo pubblico congiunto in una società partecipata quasi pariteticamente dal Comune e dalla Camera di commercio di Padova, con una quota residuale della Provincia. Le principali decisioni societarie risultavano infatti assunte in modo sistematicamente convergente dai due soci maggioritari, con votazioni unanimi o con il solo dissenso del socio minoritario. Un comportamento reiterato e coerente, ritenuto indice di un’intesa tacita stabile, finalizzata al perseguimento di obiettivi comuni di rilancio dell’attività fieristica e di sviluppo infrastrutturale.

Sulla base di tali elementi, la sezione ha confermato, seppure con diversa motivazione, la decisione di primo grado che aveva respinto il ricorso della società contro gli esiti di un’indagine ispettiva del Ministero dell’economia e delle finanze, riaffermando una lettura sostanziale e non meramente formale del concetto di controllo pubblico.

Fonte: Ufficio massimario del Consiglio di Stato