Danno erariale per il concessionario delle entrate che non riversa al Comune le somme riscosse

Puo’ il cash pooling essere un valido strumento di garanzia e di controllo per gli amministratori comunali al fine di limitare la loro conseguente responsabilita’?

La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, con la sentenza del primo luglio 2015, depositata il 13 gennaio 2016, nell’affrontare un recente e noto caso di cronaca, porta all’attenzione argomenti di estrema attualità ed interesse, soprattutto per quegli Enti locali che, nell’ambito della potestà regolamentare di cui all’art. 52 comma 5 lett. B) del decr.legisl, n. 446/1997, optano per l’affidamento a soggetti terzi del servizio di riscossione delle rispettive entrate mediante appositi contratti di servizio.

Come noto, l’instaurazione di un rapporto di servizio di natura concessoria non esclude il dovere di controllo degli amministratori comunali in merito al corretto operare del rispettivo concessionario e ciò maggiormente quando il soggetto affidatario del servizio risulti essere una società c.d. in house, a totale partecipazione pubblica e soggetta al potere-dovere di controllo e coordinamento dell’Ente partecipativo.

La questione dapprima affrontata dalla Corte riguarda la responsabilità della società concessionaria del servizio di riscossione dell’entrate nei confronti dell’Ente, in caso di danno derivante dal mancato riversamento al medesimo delle somme riscosse dai contribuenti e ciò contravvenendo al dovere primario alla stessa facente capo, configurando una commissione di gravi abusi ed irregolarità nella gestione del servizio, sanzionata, per quanto riguarda le società iscritte all’Albo ministeriale di cui all’art. 53 del D.Lgs. 446/1997, anche dal rispettivo Regolamento di cui al DM n. 289 del 11.09.2000. Fattispecie quest’ultima che certo può configurare un’ipotesi di c.d. danno erariale.

Verificati elementi quali la sussistenza del rapporto di servizio intercorrente tra la società concessionaria e l’Ente, il pregiudizio arrecato all’erario dell’Ente ed il nesso di causalità tra tale pregiudizio e la condotta della società, la Corte dei Conti dichiara fondata e da accogliersi l’azione di responsabilità nei confronti della società anzidetta. Pertanto, la società che tenga condotte in palese violazione ingiustificata degli obblighi propri del rapporto concessorio instaurato con l’Ente locale, è di certo responsabile del danno erariale ad esso causato

Da tale principio derivano due successive considerazioni, che la Corte dei Conti affronta con ordine.

Innanzitutto, l’Ente, che affida il servizio di riscossione delle rispettive entrate ad una società terza, nell’ambito di un rapporto di tipo concessorio, non può ritenersi esonerato a prescindere, per il tramite dei rispettivi funzionari delegati, dall’esercizio di un’attività di controllo, perlomeno circa il rigore e l’efficienza di tale società nello svolgimento dell’attività affidata. Tali funzionari sono perciò titolari di un dovere di controllo sul rispetto del contratto di servizio e così dei doveri facenti capo alla società concessionaria, primo tra tutti quello inerente l’obbligo di riversamento nelle casse dell’Ente,   alle scadenze prefissate, delle somme riscosse per suo conto.

L’essere titolari di tale obbligo ed il verificarsi del danno erariale per mancato rispetto da parte dei soggetti concessionari del primario adempimento a loro carico, non rende tuttavia i funzionari dell’Ente corresponsabili dell’insolvenza, qualora gli stessi abbiano attuato strumenti ed attività di controllo idonei ad eliminare o in ogni caso a ridurre l’entità del danno subito.

Nonostante l’ingente danno erariale verificatosi infatti, nel caso di specie la Corte dei Conti riconosce esenti da responsabilità i funzionari comunali, poichè, conosciuta l’insolvenza della società, essi hanno attivato i mezzi a loro disposizione per contenere e limitare, nonché eliminare l’insolvenza stessa. Ne discende che, nonostante il danno erariale verificatosi, i funzionari dell’Ente locale preposti al controllo non ne rispondono se assumono, ad esempio, una condotta di denuncia e di natura sanzionatoria nei confronti della società concessionaria.

In ultimo, la Corte evidenzia gli effetti positivi e così la bontà dell’alternativo sistema di gestione dei flussi di cassa, attraverso il ricorso allo strumento del c.d. cash pooling, di certo ammissibile nell’ambito del rapporto di natura concessoria inerente il servizio di riscossione delle entrate degli Enti locali.

Invero, l’azione che più di tutte ha limitato, nel caso di specie, l’aggravarsi del danno erariale, è stata certo l’introduzione del riversamento diretto nel conto di tesoreria dell’Ente delle somme riscosse dal soggetto concessionario, secondo il meccanismo del c.d.cash-pooling . Rappresenta questo uno degli strumenti ottimali per la gestione dei flussi di cassa, permettendo all’ente locale di ricevere regolarmente , a scadenza prefissata (giornalmente, settimanalmente, mensilemente), i riversamenti, da parte della società concessionaria, degli importi versati dai contribuenti sui rispettivi conti correnti postali relativi alle diverse tipologie di entrata.

Come noto, il contratto di cash pooling , nato in ambito societario, rientra nella categoria dei contratti atipici (ex articolo 1322 c.c.) e può essere definito come un accordo stipulato autonomamente da tutte le consociate di un gruppo con una stessa società (la capogruppo) che funge quale centro di tesoreria e ha per oggetto la gestione di un conto corrente “accentrato” sul quale vengono riversati i saldi dei conti correnti periferici di ciascuna consociata.

L’utilizzo di tale strumento finanziario, nell’ambito degli affidamenti di cui all’art. 52 comma 5 lett. b) del D.Lgs. 446/1997 di certo permette di evitare che le somme riscosse per conto dell’Ente, siano meno esposte ad una mala gestio di quest’ultima. Nella sentenza in esame, la Corte dei Conti sottolinea quanto una simile scelta di riversamento delle somme abbia positivamente influito sulla situazione di insolvenza della società, evitando in modo considerevole l’aggravio del danno erariale dell’Ente.

Semplificando, la pronuncia della Corte dei Conti sottolinea l’importanza per gli Enti locali che intendano esternalizzare il servizio di riscossione delle rispettive entrate, mediante affidamento ai soggetti di cui all’art. 52 comma 5 lett. b) del D.Lgs. 446/1997, di porre particolare attenzione, sin dalla predisposizione dei documenti di gara, oltre che agli aspetti economici (aggio e minimo garantito) ed alle garanzie da chiedere al gestore (ad es. fideiussioni adeguate ed a “prima richiesta”), soprattutto alle possibilità di direzione e controllo dell’attività del gestore da parte dell’Ente medesimo ed alla garanzia che i pagamenti confluiscano regolarmente nelle casse comunali. Sotto quest’ ultimo aspetto, il ricorso al cash pooling, insieme ad un controllo costante dell’attività e della rendicontazione, può certo essere il migliore strumento di garanzia per l’Ente e così anche per i rispettivi funzionari.