Reso noto lo Statuto di Agenzia Entrate Riscossione che subentra ad Equitalia

Sulla Gazzetta Ufficiale n.150 del 29 giugno 2017 è stato Pubblicato il DPCM del 5 giugno 2017 con il quale è stato approvato lo Statuto dell’Agenzia delle entrate riscossione, l’ente pubblico che a decorrere dal 1 luglio u.s. è subentrato ad Equitalia servizi riscossione spa quale Agente della Riscossione delle entrate dello Stato e degli enti pubblici.

L’art.1 disciplina la natura giuridica e l’attività dell’ente qualificando l’Agenzia delle entrate-Riscossione ente pubblico economico e strumentale dell’Agenzia delle entrate ai sensi dell’art. 1, comma 3, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n.193, convertito con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016 n.225, delle norme del Codice civile e delle altre leggi relative alle persone giuridiche private.

L’Agenzia ha autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione e adotta propri regolamenti di amministrazione e di contabilità. Ad essa si applicano in quanto compatibili i riferimenti contenuti in norme vigenti agli ex concessionari del servizio nazionale della riscossione e agli agenti della riscossione di cui all’art.3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n.203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n.248, ed è sottoposta all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze.

L’Ente pubblico economico, essendo separato dall’apparato burocratico della Pubblica Amministrazione, può adattarsi più facilmente ai cambiamenti del mercato, anche perché tali enti hanno in passato avuto ad oggetto esclusivo o principale nel nostro ordinamento l’esercizio di una attività economica e, inoltre, devono iscriversi nel registro delle imprese. Essi infatti non fanno parte della P.A. ed il rapporto d’impiego del personale presso tali enti è diritto privato. In ragione di ciò si argomentano le difese relativamente alla impugnative innanzi al TAR del Lazio del DPCM in questione il quale con 2 ordinanze del 22 giugno non ha accordato la sospensiva ai ricorrenti (le organizzazioni sindacali della dirigenza pubblica ) che contestano l’ingresso nel personale del pubblico impiego dei dipendenti EQUITALIA in quanto non assunti con regolare concorso pubblico.

L’ente pubblico economico (per il diritto pubblico) è uno dei tre strumenti organizzativi di cui si avvale lo Stato (o altra P.A.) per intervenire nel sistema economico, che si configura, pertanto, misto, in quanto caratterizzato dal concorso di imprese pubbliche e private. Gli altri due sono le aziende autonome e l’azionariato di Stato.

Sono denominati Enti economici quelli che operano nel campo della produzione e dello scambio di beni e servizi svolgendo attività prevalentemente o esclusivamente economiche.

Essi si pongono in concorrenza coi soggetti economici privati, ma realizzano fini pubblici che spesso non si identificano con i fini di lucro propri delle imprese private.

Tuttavia, pur non essendo lo scopo di lucro un elemento essenziale di tali Enti, è necessario che l’ente operi secondo il criterio della obiettiva economicità, nel senso che l’impresa venga esercitata in modo tale che dall’attività si ricavi almeno quanto occorre per coprire i costi dei fattori di produzione impiegati.

Quanto al regime giuridico di tali enti, si ricorda che oltre alla già menzionata soggezione all’iscrizione nel registro delle imprese ex art. 2201 c.c., debbono redigere il bilancio consolidato e non sono assoggettabili al fallimento e a seconda dell’oggetto sociale dell’impresa, stipulano con l’utenza contratti disciplinati dal codice civile.

L’attività di accertamento e riscossione

La natura dell’attività di accertamento e riscossione delle entrate è sempre stata molto controversa e non si è ancora formata una posizione unanime. Per la giurisprudenza maggioritaria si tratta di un servizio pubblico locale (Consiglio di Stato 5461/11, 236/06, 5318/05; Tar Brescia 827/11; Tar Catania 621/10; Tar Napoli 1458/08); per l’Antitrust, l’Autorità Nazionale Anticorruzione e altra giurisprudenza è un’attività meramente strumentale (AS580, 581 e 596/09; Tar Toscana 377/11, Corte dei Conti Toscana 15/11 – ANAC Comunicato 22/12/2015 ); per l’Anci si tratta invece di una pubblica funzione (nota del 13 settembre 2010). Ora con la decisione 5284/2014 del Consiglio di Stato si rafforza la tesi a favore del servizio pubblico, peraltro in linea con la giurisprudenza comunitaria che ritiene applicabile all’attività di riscossione la “direttiva servizi” 2006/123 (conclusioni avvocato generale Ue del 16 novembre 2011 e sentenza della Corte Giustizia Ue del 10 maggio 2012).

È evidente che la tesi comunitaria potrebbe aprire problemi relativamente alle modalità di affidamento e di gestione delle attività di riscossione delle entrate di enti diversi dallo Stato. come si dirà in seguito.

All’Art. 2. sono determinate le finalità e i compiti dell’Agenzia delle entrate riscossione che svolge le funzioni relative alla riscossione nazionale, la cui titolarità è attribuita all’Agenzia delle entrate ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2005,n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005,n. 248 e assume la qualifica di Agente della riscossione. L’Agenzia, inoltre, svolge tutte le funzioni e i compiti attribuiti dalle previsioni normative vigenti e, in particolare:

a) effettua l’attività di riscossione mediante ruolo, secondo le disposizioni di cui al titolo I, capo II, e al titolo II del decreto del presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e successive modificazioni e integrazioni;
b) può effettuare:
1) le attività di riscossione spontanea delle entrate, tributarie o patrimoniali, delle amministrazioni locali, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con esclusione delle società di riscossione, e, fermo restando quanto previsto dall’art. 17, commi 3-bis e 3- ter, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, delle società da esse partecipate;

2) altre attività, strumentali e accessorie alla riscossione e alle attività dell’Agenzia delle entrate, già svolte dalle società del Gruppo Equitalia alla data del 30 giugno 2017, anche attraverso la stipula di appositi contratti di servizio, nel rispetto delle previsioni normative vigenti.

Tale articolo mutua e riporta le funzioni già attribuite ad Equitalia e ribadisce la strumentalità dell’Agenzia delle Entrate riscossione che deve considerarsi ente strumentale dell’Agenzia delle entrate soggetto a cui è attribuita la titolarità della riscossione.

Dagli articoli 4 a 9 sono disciplinate le norme strutturali dell’agenzia relativamente agli organi costitutivi individuati nel presidente (che deve coincidere con il direttore dell’Agenzia delle entrate), nel Comitato di gestione e nel Collegio dei revisori dei conti. A ribadire la natura pubblicistica dell’ente è espressamente previsto nello statuto il controllo della corte dei conti, rappresentata anche nel collegio dei revisori e seguono poi le disposizioni organizzative di dettaglio .

L’agenzia nel proprio funzionamento deve rispettare i principi di legalità, imparzialità e trasparenza. i principi della legge 27 luglio 2000, n. 212 recante disposizioni in materia di Statuto dei diritti del contribuente con particolare riferimento ai principi di trasparenza, leale collaborazione e tutela dell’affidamento e della buona fede, nonchè agli obiettivi individuati dall’art. 6 della legge 11 marzo 2014, n. 23 in materia di cooperazione rafforzata, riduzione degli adempimenti, assistenza e tutoraggio del contribuente. Come può riscontrarsi rispetto ad Equitalia ai principi ispiratori della L. 248/2005 che avevano contribuito a creare la figura dell’agente della riscossione quale “Nemico dei contribuenti si è sostituita la filosofia del “Fisco Amico” introdotta dai principi della richiamata “delega fiscale” del 2011.

L’Agenzia dovrà operare con criteri di efficienza gestionale, economicità dell’attività ed efficacia dell’azione al fine di perseguire gli obiettivi prestabiliti, tra i quali quelli di cui all’atto aggiuntivo previsto all’art. 1, comma 13, del decreto-legge n. 193 del 2016 e garantendo, altresì, la trasparenza degli obiettivi stessi, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti.

Si ricorda che Il Ministro dell’economia e delle finanze e il direttore dell’Agenzia delle entrate, dovranno annualmente stipulare un atto aggiuntivo alla convenzione di cui all’articolo 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,che deve disciplinare i rapporti per individuare:

a) i servizi dovuti; b) le risorse disponibili; c) le strategie per la riscossione dei crediti tributari, con particolare riferimento alla definizione delle priorità, mediante un approccio orientato al risultato piuttosto che al processo; d) gli obiettivi quantitativi da raggiungere in termini di economicità della gestione, soddisfazione dei contribuenti per i servizi prestati, e ammontare delle entrate erariali riscosse, anche mediante azioni di prevenzione e contrasto dell’evasione ed elusione fiscale; e) gli indicatori e le modalità di verifica del conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera d); f) le modalità di vigilanza sull’operato dell’ente da parte dell’agenzia, anche in relazione alla garanzia della trasparenza, dell’imparzialità e della correttezza nell’applicazione delle norme, con particolare riguardo ai rapporti con i contribuenti; g) la gestione della funzione della riscossione con modalità organizzative flessibili, che tengano conto della necessità di specializzazioni tecnico-professionali, mediante raggruppamenti per tipologia di contribuenti, ovvero sulla base di altri criteri oggettivi preventivamente definiti, e finalizzati ad ottimizzare il risultato economico della medesima riscossione; h) la tipologia di comunicazioni e informazioni preventive volte ad evitare aggravi moratori per i contribuenti, ed a migliorarne il rapporto con l’amministrazione fiscale, in attuazione della legge 27luglio 2000, n. 212.
L’ articolo 11 detta i principi relativi alla indicazione dei criteri per la determinazione dei corrispettivi dei servizi prestati e recita:

.Al fine di assicurare il funzionamento del servizio nazionale della riscossione e garantire l’equilibrio economico finanziario dell’attività, i servizi di cui all’art. 2, comma 2, lettera a), prestati dall’Agenzia in favore di soggetti privati o pubblici, incluse le amministrazioni statali, sono remunerati, con il riconoscimento alla stessa Agenzia degli importi inerenti agli oneri di riscossione e di esecuzione previsti dalla normativa vigente, nonchè fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 17, comma 2, lettere b) e c), del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, degli importi fissati dal decreto del direttore generale del Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze del 21 novembre 2000 e dal decreto del capo del Dipartimento per le politiche fiscali del 13 giugno 2007.(Decreto 13 giugno 2007 “Rideterminazione dell’importo delle spese di notifica della cartella di pagamento dovute dal debitore iscritto a ruolo all’agente della riscossione”).
Le attività di cui all’art. 2, comma 2, lettera b), n. 1) sono remunerate sulla base dei medesimi parametri di sui al comma 1, ovvero, limitatamente a quelle antecedenti la notifica della cartella di pagamento, possono essere regolate con convenzione con l’ente creditore così come previsto dall’art. 32 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46.
Le altre attività, di cui all’art. 2, comma 2, lettera b), n. 2), sono remunerate secondo quanto stabilito dalle relative disposizioni normative vigenti nonchè, ove previsto, attraverso apposite convenzioni o contratti di servizio applicando corrispettivi determinati sulla base dei costi di produzione, rilevati nella precedente annualità.
Resta ferma l’erogazione del contributo previsto dall’art. 9, comma 5 del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 159, qualora ricorrano le circostanze ivi previste.
In merito alla determinazione dei corrispettivi è quindi necessario avanzare alcune osservazioni. In primo luogo tale disposizione ha carattere transitorio in quanto resta poi da determinare l’attuazione dei richiamati decreti che dovranno fissare i nuovi parametri anche per la determinazione dei rimborsi spese, fermo restando quanto previsto dall’articolo 17 del dpr 602/1973. Si lascia alle attività da svolgersi in favore degli enti diversi dallo Stato per servizi di cui all’art. 2 comma 2 lettera b dello statuto una sorta di indeterminatezza non essendovi valori e parametri indicativi per la convenzione.

Si osserva, inoltre, come il contributo richiamato dal comma 4 già previsto per Equitalia possa ancora creare problemi per quanto concerne la violazione dei principi comunitari, per i quali non potrebbe essere sufficiente la trasformazione del soggetto preposto alle attività di accertamento e riscossione delle entrate degli enti pubblici da società per azioni a capitale pubblico ad Ente pubblico economico.

Infatti l’art. 9, comma 5 del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 159,prevede che“…… tenuto conto dell’esigenza di garantire l’equilibrio gestionale del servizio nazionale di riscossione, anche in considerazione dei possibili effetti sull’andamento della riscossione derivanti da eventi congiunturali, l’Agenzia delle entrate, in qualità di titolare, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, della funzione della riscossione, esercitata mediante le società del Gruppo Equitalia, eroga, per il triennio 2016-2018, alla società Equitalia S.p.A., in base all’andamento dei proventi risultanti dal bilancio annuale consolidato di Gruppo, una quota, a titolo di contributo, non superiore a 40 milioni di euro per l’anno 2016, a 45 milioni di euro per l’anno 2017, e a 40 milioni di euro per l’anno 2018, a valere sulle risorse iscritte in bilancio sul capitolo della medesima Agenzia. Tale erogazione è effettuata entro il secondo mese successivo all’approvazione del bilancio.

Vi è infatti chi potrebbe intravedere nel suddetto contributo un “aiuto di stato”. Si ricorda infatti che per aiuti di Stato nella terminologia usata dall’U.E. si intendono tutti i finanziamenti a favore di imprese o produzioni, sia provenienti direttamente dallo Stato, inteso in senso ampio (amministrazioni centrali, regionali, locali, ecc), sia da altri soggetti quali le imprese pubbliche, intese come imprese nei confronti delle quali i poteri pubblici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina.

Le problematiche legate alla normativa europea potrebbero altresì insorgere, come accennato, in relazione alle modalità di affidamento e di gestione delle attività di riscossione delle entrate di enti diversi dallo Stato. L’art. 2 del d.l. 193/2016 convertito in L. 193/2016 “Disposizioni in materia di riscossione locale “prevede che “2. Con deliberazione adottata entro il 1° giugno 2017, gli enti locali possono continuare ad avvalersi, per sè e per le società da essi partecipate, per l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione di cui al comma 1, del soggetto preposto alla riscossione nazionale. 3. Entro il 30 settembre di ogni anno, gli enti locali possono deliberare l’affidamento dell’esercizio delle funzioni relative alla riscossione al soggetto preposto alla riscossione nazionale.”

La scelta da parte degli enti locali di potersi con apposita delibera avvalere dell’Agenzia delle entrate riscossione per la riscossione delle proprie entrate si presta ad una serie di criticità. Ferma restando la necessaria successiva valutazione di tale scelta quanto al rispetto dei principi della normativa europea, questa dovrebbe comunque avvenire a seguito di una ponderata valutazione delle possibili alternative che hanno gli enti locali di gestire le proprie entrate, per le quali si rimanda all’art. 52 del d.lgs. 446/1997 e di una conseguente motivazione della opzione esercitata.

In secondo luogo sembra difficile che oggi gli enti locali possano effettuare una scelta senza conoscere gli effettivi oneri a cui andranno incontro per l’affidamento dei servizi di riscossione: per tale ragione sarebbe opportuna una giusta cautela da parte degli enti nel valutare tutte le possibilità in campo in questo momento.