Le gestioni associate delle funzioni e dei servizi comunali – L’indagine della Corte dei Conti nell’audizione alla Camera

Il Presidente di Sezione della Corte dei Conti ha svolto alla Camera, in data 1 dicembre 2015, presso la Commissione Affari Costituzionali, una Relazione sull’indagine riguardante la gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali.

Oggetto dello studio della Corte la valutazione degli effetti della normativa tendente a concentrare in un numero ridotto di soggetti istituzionali la gestione dei servizi essenziali e delle funzioni più importanti a livello locale, con riguardo sia ad una riduzione dei costi, sia al miglioramento qualitativo dei servizi.

Il documento si articola in quattro parti:

il quadro ordinamentale;
lo stato di attuazione della normativa in tema di unioni e fusioni;
l’organizzazione e le modalità di gestione dei servizi pubblici locali;
le valutazioni di sintesi.
La prima riflessione è che la lettura dei dati fa propendere per una modesta rilevanza della costituzione delle Unioni sul piano dell’andamento della spesa. La ragione può farsi risalire alla convulsa produzione legislativa nazionale, che ha prodotto continue modifiche delle funzioni da associare, delle soglie di popolazione coinvolte, dei reiterati rinvii dei termini di attuazione; tutti elementi che hanno in concreto impedito una corretta attuazione del dettato normativo in aderenza alle originarie intenzioni . Va aggiunto che tali elementi negativi hanno anche creato difficoltà all’esercizio da parte della Corte delle attività di analisi e di verifica del fenomeno.

Puntuale la disamina del quadro normativo, partendo dalla disciplina contenuta nel TUEL (D.Lgs. n. 267/2000), con il richiamo ai numerosi successivi interventi, tutti ispirati al contenimento complessivo della spesa delle pubbliche amministrazioni ed all’ottimizzazione della gestione delle funzioni fondamentali. Di particolare rilievo il sistema di centralizzazione degli acquisti rivolto, dal 1° novembre 2015 a tutti i Comuni non capoluogo di provincia (art. 1, comma 169, della L. n.107/2015) ed il passaggio dalla volontarietà all’obbligo di aggregazione per lo svolgimento delle funzioni fondamentali mediante unione per tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, escluse le sole funzioni di competenza statale (stato civile, anagrafe, elettorale), disposizione contenuta nel D.L. n.78/2010. Tale decreto ha provveduto, inoltre, ad individuare le funzioni da gestire in forma associata, modificando l’originario elenco.

Importante la disposizione contenuta nella Legge di stabilità 2014 (L. n.147/2013) la quale prevede – ai fini del Patto di stabilità interno – la riduzione degli obiettivi dei Comuni che gestiscono in quanto capofila funzioni e servizi in forma associata ed il corrispondente aumento degli obiettivi per i Comuni associati non capofila. Misure agevolative ed organizzative con riguardo alle fusioni di Comuni sono previste all’interno della Legge Delrio ed ulteriori modalità incentivanti nella Legge di stabilità 2015 (L.n.190/2014).

L’indagine ha rilevato la esistenza nell’anno 2014 di 444 Unioni per complessivi 2270 Comuni.

Ad avviso della Corte, il conseguimento di più elevati standard di efficienza ed efficacia potrebbe ottenersi con la previsione di incentivi da parte delle Regioni, avendo presente che le unioni potrebbero offrire l’occasione per una migliore pianificazione dello sviluppo locale e della tutela del territorio. A livello centrale viene, quindi, ribadita l’importanza di un puntuale monitoraggio dell’intero fenomeno delle gestioni associate, da verificare solo alla scadenza del termine più volte prorogato entro il quale deve trovare definitiva attuazione il quadro normativo di riferimento.

Vengono, poi, presi in esame i profili finanziari in tabelle che riportano l’andamento delle spese correnti, suddivise per funzione, nelle unioni di comuni, nel quadriennio 2011-2014 e delle entrate conseguite. Analoga analisi per le fusioni di comuni, che nel 2014 hanno riguardato 57 Comuni, 6 Comuni nel 2016 e 11 che attueranno la fusione nel 2016.

Quanto alla gestione dei Servi Pubblici Locali di rilevanza economica, si fa riferimento alla Legge di Delega n. 124/2015 la quale, all’articolo 19 prevede il riordino della disciplina, invitando il Governo a definire i criteri per l’attribuzione di diritti speciali o esclusivi, intensificando le misure intese a limitare gli affidamenti diretti. Le indicazioni tendono a favorire l’aggregazione delle imprese che operano nei diversi settori ed individuare ambiti territori ottimali (ATO) come stazioni appaltanti per l’affidamento dei servizi pubblici locali a rete.

Occorre, poi, tenere conto delle disposizioni che disciplinano gli speciali settori idrico, trasporto pubblico locale e gestione dei rifiuti urbani.

Le valutazioni finali

Pur in prospettiva della piena operatività dal primo gennaio 2016 della normativa di attuazione delle funzioni associate da parte dei Comuni, la Corte osserva che permangono notevoli resistenze e riserve, a causa della inidoneità degli strumenti finalizzati dal legislatore alla realizzazione delle economie di scala.

L’andamento rilevato dalla indagine svolta a campione sui Comuni che hanno inviato per gli anni 2013 e 2014 i certificati dei conti consuntivi, evidenzia un incremento della spesa corrente del 9 per cento nel 2014 rispetto al 2013 con riguardo alle funzioni di amministrazione gestione e controllo, della istruzione pubblica, del settore sociale, dello sport e della cultura. Una contrazione si registra nelle spese per la funzione della polizia locale, dello sviluppo economico e della produttività. Per le fusioni di Comuni si è riscontrata, sia pure nel ristretto ambito di analisi a campione, una riduzione pari a 19 milioni di euro.

La Relazione reca in Appendice: elementi conoscitivi acquisiti dalle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti ed un quadro degli Statuti e Leggi Regionali in materia di fusioni di Comuni.

In collaborazione con Finanza Territoriale