La natura del Servizio Rifiuti nella interpretazione della Corte dei Conti

La sezione autonomie della Corte dei Conti ha emesso una pronuncia (delib. 3/SEZAUT/2017/QMIG, reperibile sul sito della Corte) che, di là dal suo merito tecnico, esprime una serie di principi in ordine alla natura delle spese riguardanti il Servizio integrato di gestione dei rifiuti, direttamente discendenti dalla natura di servizio obbligatorio ed indispensabile dello stesso.

La sezione si è espressa su una richiesta di parere rivolta al Presidente della Corte dalla Sezione di controllo della Regione Sicilia, a sua volta alle prese con una richiesta di interpretazione delle disposizioni contenute nel Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali, D.Lgs. 28 agosto 2000, n. 267 (precisamente sul comma 10 dell’Art. 255) anche alla luce della L.R. Sicilia, 8 aprile 2010, n. 9.

La questione devoluta dal Presidente della Corte alla Sezione autonomie è, come efficacemente riassunta nelle premesse della pronuncia, la seguente:

«a) se le entrate e le spese relative al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti in Sicilia debbano considerarsi a gestione vincolata;

b) in caso di risposta affermativa, se la gestione vincolata decorra soltanto dall’entrata in vigore della l.r. 8 aprile 2010, n. 9 e quindi se restino di competenza dell’OSL tutti i debiti maturati entro la suddetta data;
c) se, ai sensi dell’art. 255, comma 10, del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 267, debbano essere escluse dalla competenza dell’Organo straordinario di liquidazione (OSL) solo le poste riportate tra i residui attivi e passivi ovvero anche i debiti fuori bilancio riguardanti il ciclo dei rifiuti.»
Preliminarmente la Sezione rammenta che, di là dalla questione “territoriale” (essendo coinvolta una Norma contenuta in una Legge della Regione Sicilia), «l’attività consultiva prescinde necessariamente dalla fattispecie alla quale si riferisce la richiesta di parere formulata dall’ente interessato e fornisce soluzioni in termini di stretto principio»; quanto affermato, quindi, nella pronuncia che esaminiamo deve intendersi come principio ermeneutico cui la Corte di Conti ispirerà la propria azione e attività consultiva futura (il che non può dirsi scevro di importanza interpretativa).

Veniamo (siamo impazienti) alle conclusioni cui giunge il Consesso ma, ed ai nostri fini è anche più importante, descriviamo anche l’iter logico che segue la Sezione autonomie per giungere a tali conclusioni.

Secondo la sezione autonomie, è indubbio che:

«può riconoscersi natura vincolata alla gestione delle entrate e delle spese concernenti il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti»;
comunque «Rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione degli enti in stato di dissesto i debiti fuori bilancio che, pur attenendo al servizio indispensabile per il quale la legge prevede una gestione vincolata, non siano stati ricompresi nell’ambito di quest’ultima o non abbiano trovato adeguata copertura».
La Corte ha svolto un’interessante ricostruzione dello “stato dell’arte” normativo.

In primo luogo (per determinare la natura vincolata o meno delle spese per il servizio rifiuti) ha analizzato l’obbligatorietà del servizio di gestione dei rifiuti, osservando che: «il loro utilizzo [delle entrate vincolate] può essere finalizzato all’espletamento di un servizio locale indispensabile, quale è quello della raccolta e smaltimento dei rifiuti, strettamente commisurato ai costi dello stesso servizio e la cui percentuale di copertura deve risultare preventivamente determinata. … [omissis] In generale, occorre premettere che appare chiaro l’intento del legislatore, peraltro ribadito di recente nelle disposizioni di cui all’art. 1, comma 26, della legge di stabilità per il 2016, di garantire, da un lato, il raggiungimento dell’integrale copertura del costo dei servizi e, dall’altro lato, di assicurare la certezza delle risorse finalizzate al pagamento del corrispettivo, attraverso la previsione di un vincolo di destinazione volto a scongiurare l’interruzione di un servizio essenziale.»

Incidentalmente il Collegio riafferma un principio fondamentale per ogni ermeneuta che si cimenti nell’analisi della natura del Servizio rifiuti e dei prelievi che si sono succeduti nel tempo per coprirne le spese: l’essenzialità del servizio che non può mai essere interrotto.

Prosegue la sezione autonomie affermando anche che, prescindendo dalla natura del prelievo a carico del contribuente «Resta la finalità perseguita che è quella della copertura dei costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani … [omissis] le soluzioni individuate dal legislatore per assicurarla hanno sempre fatto riferimento a tasse o tariffe, la cui inequivoca finalizzazione ed il cui nesso teleologico con il servizio erogato, fanno decisamente propendere per la natura vincolata delle risorse destinate e della relativa gestione.»

Ripetiamo che lo scopo di questo contributo non è quello di commentare il “tecnicismo” dell’attività dell’Organo Straordinario di Liquidazione – OSL (altri e più qualificati professionisti del settore contabile possono apprezzare e far apprezzare al lettore meglio di noi queste specificità).

Quello che ci preme è di coordinare la pronunzia della sezione autonomie con l’impianto normativo proprio del settore rifiuti e specificatamente quel documento (non solo contabile ma programmatico) fondamentale che è il Piano Finanziario del Servizio. Come sarebbe opportuno fosse universalmente noto il Piano Finanziario (regolato dal DPR 158/1999) dovrebbe prevedere ogni e qualsiasi spesa concernente la gestione integrata del servizio rifiuti, per cui un eventuale “debito fuori bilancio” rappresenta una grave patologia del sistema.

Purtroppo l’uso del condizionale è quanto mai opportuno poiché molto raramente i Piani Finanziari prevedono con lungimiranza i probabili impegni relativi al servizio rifiuti.

Come già scritto proprio su queste pagine internet, molto spesso sono sottovalutate (più per pressioni esterne che per incapacità professionale) le potenzialità esplosive di talune voci del Piano Finanziario. Ecco che nelle sue previsioni non vengono presi in considerazione gli impegni economici tipici delle fasi di accertamento e riscossione coattiva della Tassa Rifiuti (così come precedentemente della Tariffa o della Tares), viene fortemente sottovalutata l’incidenza delle spese per la raccolta su area pubblica e trattamento di rifiuti abbandonati o la bonifica di siti inquinati.

Inoltre il fatto che i Piani Finanziari, nella intenzione del Legislatore (come rammenta anche la Corte dei Conti), dovrebbero essere compilati e redatti tenendo conto di una realtà sovra comunale quali sono gli ambiti di gestione (organismi peraltro non ben definiti, non diffusi uniformemente sul territorio nazionale, spesso dalla vita travagliata e privi di un modello di gestione uniforme) non aiuta nella ricerca dell’aderenza del Piano finanziario alla realtà dei fatti.

In questo senso ben possono riscontrarsi de facto i “debiti fuori bilancio” cui l’Organo liquidatore è chiamato a porre rimedio.

Però, ci permettiamo di avanzare anche una osservazione che da tecnici specializzati sul tema ci viene spontanea, in caso di sbilanci e di spese non previste (non parliamo di debiti fuori bilancio e di situazioni di dolo o colpa grave) rilevanti per il servizio rifiuti riteniamo che, nelle intenzioni del legislatore, queste vere e proprie patologie dovrebbero trovare riscontro nei Piani Finanziari degli anni successivi.

Autorevolmente, si esprime il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nelle “Linee Guida per la redazione del Piano Finanziario” dell’8/3/2013 (tutt’ora reperibili sul sito Istituzionale del Dipartimento delle Finanze): «I crediti inesigibili, per la parte non coperta da fondi svalutazione o rischi ovvero da garanzia assicurativa, danno luogo a un’appostazione, nei CCD, in base al principio di integrale copertura di tutti i costi di gestione. La copertura va attuata nell’esercizio di competenza, ossia nell’esercizio in cui si manifestano in maniera certa e precisa gli elementi da cui deriva l’inesigibilità.»

Gli autori ritengono, confortati dal principio di integrale copertura dei costi del servizio, ribadito in tutte le incarnazioni dei prelievi imposti per il servizio rifiuti, che (ove si registrino i patologici “debiti fuori bilancio” di cui ha trattato la pronuncia in commento) la scelta da privilegiare per fare fronte a questi impegni dovrebbe essere quella di “appostare” le relative partite nei Piani Finanziari degli anni successivi, in alternativa alla gestione commissariale dell’OSL.

Questo, ovviamente, se questi “debiti” patologici sono relativi a spese per servizi o forniture effettivamente svoltisi in favore del servizio rifiuti. In altre parole: se i debiti fuori bilancio sono derivati, ad esempio, da una improvvisa impennata dei costi di trattamento dei rifiuti, ovvero da un aggravio dei costi per carburanti, a prescindere dalla patologia, questi costi dovrebbero (a nostro parere) essere comunque coperti dalla Tassa Rifiuti degli anni successivi. Ove, invece, il debito fuori bilancio sia sorto (ad esempio) per l’attrezzamento di una stazione di conferimento mai entrata in funzione (situazione tutt’altro che impossibile) tale debito, non essendo mai stato implementato il relativo servizio, rientrerebbe a pieno titolo nella gestione dell’OSL, come affrontata dalla Corte dei Conti (oltre, probabilmente, a sollecitare l’interesse della competente procura regionale della medesima). Naturalmente, data la natura puramente interpretativa di queste ultime considerazioni degli autori, è chiaro che le stesse non sono incontrovertibili e sarebbe opportuno si aprisse un confronto su questi temi che spesso sono sottovalutati nell’approfondimento dottrinario.