Il Regolamento delle entrate: dove siamo rimasti

La gestione dei tributi locali non è governata unicamente dalle disposizioni che trattano la disciplina dei singoli tributi. Un passo importante è stato fatto nel 2015 con l’approvazione dei decreti attuativi della delega fiscale. La legge contiene principi importanti che rispondono a una gestione orientata verso le garanzie difensive del contribuente, la limitazione del contenzioso e la facilitazione degli adempimenti dei contribuenti. Certamente ci si aspettava molto di più dai decreti di attuazione, nei quali non hanno trovato spazio principi importanti.

Ma qualcosa di nuovo c’è. Un’importante rivisitazione degli istituti difensivi con l’estensione di nuove regole di dialogo con il contribuente, anche per il mondo degli enti locali. Alla luce di quanto accaduto fin qui, è inevitabile una rivisitazione delle norme che si trovano in particolare nel regolamento generale delle entrate. Ci sono norme che dovevano essere recepite entro giugno 2016 e gestioni che abbisognano di regole per poter funzionare. Ne sono esempio la dilazione di pagamento per i tributi locali e la riscossione coattiva condotta con lo strumento dell’ingiunzione di pagamento. In primo luogo va ricordato che l’iter di approvazione, in mancanza di una disciplina specifica, è quello generale per l’adozione delle deliberazioni consiliari tenendo conto dell’eccezione prevista nel comma 2 dell’articolo 52 I regolamenti sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del primo gennaio dell’anno successivo. Il costante slittamento dei termini ordinari di approvazione del bilancio, ben oltre il 31 dicembre dell’anno, hanno costretto all’introduzione di una norma ad hoc, per evitare che l’efficacia del regolamento venga spostata di un anno. Infatti, l’art. 53, comma 16, della Legge 23 Dicembre 2000, n. 388, così come modificato dall’art. 27, comma 8, della Legge 448/2001, dispone, che “il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF di cui all’art. 1, comma 3, del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, recante istituzione di una addizionale comunali all’IRPEF, e successive modificazioni, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi alle entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente all’inizio dell’esercizio purché entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno di riferimento”.

La questione dell’efficacia ora descritta trova applicazione anche nei regolamenti per la disciplina generale delle entrate, sede naturale di regolamentazione anche della fase di riscossione coattiva. Va dunque tenuto presente che l’esercizio della potestà prevista dall’articolo 52 segue il meccanismo dell’entrata in vigore al 1 gennaio dell’anno, anche quando la norma è stata adottata successivamente purchè entro l’approvazione del bilancio di competenza. Entro il 31 marzo è quindi possibile intervenire affrontando temi gestionali di rilievo.

Tra gli istituti che hanno interessato la Legge delega fiscale n. 23/2014, particolare rilievo ha assunto il restyling del diritto di interpello quale strumento di dialogo e reciproca collaborazione tra contribuenti e amministrazioni. La forma di interpello che riguarda l’ente locale è quella indicata nella lettera a) dell’articolo 11 comma 1 che disciplina le due forme. L’interpello ordinario  riprende  quello già disciplinato dal vecchio testo dell’articolo 11, trattandosi di una richiesta volta a ottenere un parere quando sussistano obiettive condizioni di incertezza sull’interpretazione delle disposizioni tributarie, in relazione alla loro applicazione a casi concreti e personali. A questo modello generale va affiancato un nuovo prototipo di interpello che la relazione illustrativa definisce qualificatorio, caratterizzato per il maggior peso che assume la valutazione della fattispecie rispetto all’interpretazione delle norme di legge invocate dal contribuente nel caso concreto.

Una delle novità di maggior rilievo frutto della delega fiscale 23/2014 è l’istituto del reclamo e della mediazione per i tributi locali. Il d. lgs. 156/2015, all’articolo 9 comma 1 lettera l), riscrive l’articolo 17 bis del d. lgs. 546/1992, con decorrenza dal 1.1.2016 estendendone l’applicazione a tutti i tributi, non solamente a quelli amministrati dall’Agenzia delle Entrate. L’Ifel con la nota di approfondimento del 18 dicembre 2015, ha analizzato le modifiche alla disciplina del contenzioso tributario compreso l’istituto del reclamo e mediazione.. Dalle disposizioni contenute nell’articolo 17 bis in commento, emerge che i comuni devono procedere all’individuazione della modalità di gestione del procedimento, fissando le competenze relative al riscontro da dare al reclamo o alla mediazione. Dal punto di vista regolamentare, benchè non sia obbligatorio, si consiglia di disciplinare l’attivazione e conclusione del procedimento instaurando un dialogo con il contribuente e definire la regola di individuazione del valutatore.

L’istituto dell’accertamento con adesione è disciplinato dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218 per i tributi amministrati dall’Agenzia delle Entrate. In via del tutto facoltativa, può essere introdotto dai comuni per i propri tributi mediante il ricorso alla potestà regolamentare che deve recepire l’istituto, anche con forme di adeguamento alla fiscalità locale. Per queste ragioni esistono comuni che lo applicano ed altri no.  Da questo punto di vista nulla è cambiato. Le modifiche che hanno riguardato l’accertamento con adesione intervengono su alcuni aspetti procedurali della norma.

La norma che ne consente l’utilizzo è l’articolo 50 della Legge 449/97, da applicare ai sensi dell’articolo 52 del d lgs 446/97.

La dilazione  è una modalità di adempimento dell’obbligazione di pagamento consistente nel concedere un periodo di tempo più lungo rispetto a una determina scadenza. Dal punto di vista giuridico, non esiste un codificato diritto alla dilazione per i tributi locali. Le continue modifiche normative che spesso leggiamo sulla stampa attengono alla dilazione su cartella di pagamento, prevista dall’articolo 19 del dpr 602/73 (cosiddetta dilazione Equitalia). Nell’ambito dei tributi locali non è invece ravvisabile una disciplina specifica. La stessa legge 296/2006, nel delineare le regole di gestione dei tributi, non contempla alcun passaggio sulla dilazione di pagamento. Tuttavia questo non significa che non possa trovare spazio anche in questo ambito potendo, la stessa, fondare la sua esistenza sui principi dettati dallo Statuto del contribuente.

La sede sovrana per la disciplina della dilazione è il regolamento generale delle entrate, anche se nulla vieta che si possa agire con un regolamento specifico o all’interno dei regolamenti delle singole entrate. Spesso si leggono articoli che riprendono la disciplina Equitalia, dimenticando che quelle regole rispondono a logiche diverse, ritagliate sui tributi erariali, poco adatte alle entrate locali, a maggior ragione dopo gli interventi del d. lgs 159/2015. Ne sono esempio i tempi lunghi di dilazione, la concessione quasi automatica di dilazioni di consistente valore sulla base di una semplice dichiarazione, l’inibizione alle misure cautelari ed esecutive.

In ordine ai passaggi che devono comparire in materia di riscossione coattiva, il primo riguarda la modalità di riscossione prescelta che non necessariamente deve essere categorica. Rispetto a qualche anno fa, quando si riteneva che vi fosse la necessità di indicare esplicitamente nel regolamento comunale a quale strumento di riscossione l’ente si appoggiava, nell’assetto giuridico attuale di liberalizzazione sia del ruolo/cartella, grazie al dl 193/2016, sia dell’ingiunzione,  l’ente può ricorrere a una decisione strategica più generale, che rinvia a criteri di efficacia efficienza ed economicità di gestione l’individuazione della  specifica modalità di riscossione.

La scelta può essere diversa per entrata, posto che la il comma 5 dell’articolo 52 indica la gestione anche in forma disgiunta. In ogni caso, va ricordata l’importanza di potersi avvalere dell’ingiunzione di pagamento per la definizione del titolo esecutivo precettivo in presenza di situazioni complesse che abbisognano di dilazioni di pagamento lunghe o di inserimento in procedure aperte mediante titoli precettivi. Non esiste ad oggi una norma che obblighi l’ente a fare una scelta che porti ad escludere l’altra. Anche nel caso di affidamento esterno è importante delimitare l’oggetto del contratto e il suo valore, mantenendo in capo all’ente un angolo di autonomia gestionale. Tra gli elementi da disciplinare, i criteri per il recupero delle spese sul debitore, gli aspetto relativi alla definizione delle inesigibilità.