Fondo sperimentale di riequilibrio: salva l’autonomia finanziaria degli enti locali

La Corte Costituzionale con la sentenza n.129 depositata il 6 giugno 2016 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui non prevede, nel procedimento di determinazione delle riduzioni del Fondo sperimentale di riequilibrio da applicare a ciascun Comune nell’anno 2013, alcuna forma di coinvolgimento degli enti interessati, né l’indicazione di un termine per l’adozione del decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’interno.

La censurata disposizione comporta la lesione dell’autonomia finanziaria riconosciuta all’ente locale dall’art. 119 Cost. per due ordini di ragioni. In primo luogo, perché la disposizione censurata, a differenza di quella previgente per i Comuni e quella vigente per le Province, non stabilisce un termine entro il quale il decreto ministeriale che determina la riduzione di entrate erariali per ciascun Comune deve essere emanato. Un intervento di riduzione dei trasferimenti, che avvenisse a esercizio finanziario quasi concluso inciderebbe sull’elaborazione e sull’approvazione del bilancio di previsione, strumento attraverso cui si esplica l’autonomia finanziaria di ciascun ente locale, necessariamente condizionato alla previa conoscenza delle entrate su cui è possibile contare.

In secondo luogo, perché la disposizione censurata individua il parametro per la determinazione della riduzione dei trasferimenti statali nelle spese sostenute, da parte di ciascun ente locale, per i «consumi intermedi» del triennio in esame, categoria nella quale rientrano, sia le spese stanziate nell’interesse di ogni singola amministrazione, sia quelle destinate ad assicurare servizi ai cittadini (quali, ad esempio i costi del servizio di raccolta dei rifiuti).

Preme ricostruire per una migliore comprensione il susseguirsi di norme che hanno disciplinato il sistema dei fondi compensativi provenienti dallo stato in favore degli Enti Locali.

Il d.l. n. 95 del 2012 all’, art. 16, comma 6, ha subito, in un breve lasso di tempo, diversi interventi legislativi, che hanno inciso sia sulla entità dei trasferimenti erariali ai Comuni, sia sulle modalità di determinazione delle quote di riduzione spettanti a ciascun Comune.

L’articolo 16, comma 6, nella formulazione modificata dall’art. 8, comma 2, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 , convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, prevedeva che le riduzioni del fondo sperimentale di riequilibrio, del fondo perequativo e dei trasferimenti erariali ai Comuni fossero determinate «dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali […], e recepite con decreto del Ministero dell’interno entro il 15 ottobre, relativamente alle riduzioni da operare nell’anno 2012, ed entro il 31 gennaio 2013 relativamente alle riduzioni da operare per gli anni 2013 e successivi». In caso di mancata deliberazione della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, il decreto ministeriale avrebbe dovuto essere «comunque emanato entro i 15 giorni successivi, ripartendo la riduzione in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l’anno 2011, dal SIOPE».(Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici): è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche, che nasce dalla collaborazione tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d’Italia e l’ ISTAT, in attuazione dall’articolo 28 della legge n. 289/2002, disciplinato dall’articolo 14, commi dal 6 all’11, della legge n. 196 del 2009.)

La disposizione riproponeva un meccanismo già sperimentato in questo ambito, in base al quale lo Stato determina l’ammontare complessivo della riduzione per anno di riferimento e per tipologia di ente, mentre la quota assegnata a ciascun ente è stabilita dalla Conferenza Stato-Città e autonomie locali (nel caso dei Comuni e delle Province) e recepita con decreto del Ministero dell’interno entro una data certa. Solo in assenza di un accordo, il Ministero può procedere unilateralmente alla quantificazione delle riduzioni, adottando un decreto ministeriale, sempre entro una data certa, «in proporzione alle spese sostenute per consumi intermedi desunte […] dal SIOPE».

La legge di stabilità 2013 – legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) –ha ridisegnato il sistema di finanziamento degli enti locali.

Infatti, nell’attribuire ai Comuni l’intero gettito IMU (a esclusione di quello derivante dagli immobili produttivi, che rimane destinato allo Stato), alla lettera e) del suo art. 1, comma 380, sopprime il fondo sperimentale di riequilibrio istituito dall’art. 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale). Tale fondo sperimentale – alimentato dal gettito derivante dai tributi sugli immobili e poi ridistribuito tra i Comuni – avrebbe dovuto avere una durata di tre anni ed essere sostituito, una volta determinati i fabbisogni standard, dal Fondo perequativo per il finanziamento delle spese dei Comuni e delle Province (secondo quanto previsto dall’art. 13 dello stesso d.lgs. n. 23 del 2011).

Le difficoltà e i ritardi nell’attuazione del federalismo fiscale hanno invece indotto – come detto – il legislatore a sopprimere il Fondo sperimentale di riequilibrio (art. 1, comma 380, lettera e, della legge n. 228 del 2012), sostituendolo con il Fondo di solidarietà comunale, alimentato con una quota dell’IMU di spettanza dei Comuni (art. 1, comma 380, lettera b, della legge n. 228 del 2012), i cui criteri di formazione e di riparto devono essere determinati, previo accordo da sancire presso la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da emanare entro il 30 aprile 2013 per l’anno 2013 ed entro il 31 dicembre 2013 per l’anno 2014, e comunque entro i successivi 15 giorni in caso di mancato accordo. Il suddetto Fondo di solidarietà è stato poi messo a regime dalla legge di stabilità del 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato).

Con decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64, l’art. 16, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012 è stato ulteriormente modificato: è stato abrogato il termine del 31 gennaio 2013 (nel frattempo inutilmente decorso), introdotto dal d.l. n. 174 del 2012 per la determinazione, in sede di Conferenza Stato-Città e autonomie locali, delle riduzioni del soppresso Fondo sperimentale di riequilibrio da imputare a ciascun Comune; ed è stato previsto che tali riduzioni «a decorrere dall’anno 2013 sono determinate, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’interno, in proporzione alla media delle spese sostenute per i costi intermedi nel triennio 2010-2012, desunte dal SIOPE».

Per il solo anno 2013, dunque, hanno convissuto due fondi con due diversi meccanismi di imputazione delle riduzioni: il primo riguarda il Fondo sperimentale di riequilibrio, in via di estinzione, e prevede che lo Stato, con una decisione unilaterale, distribuisca le risorse, ridotte in proporzione alle spese sostenute per i consumi intermedi; il secondo riguarda il nuovo Fondo di solidarietà comunale, il cui riparto è affidato primariamente alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali e, nel solo caso di mancato accordo, all’intervento unilaterale dello Stato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

La dinamica del contesto legislativo rivela, dunque, come la disposizione censurata operi quale deroga all’ordinario procedimento di riparto dei fondi erariali: una deroga circoscritta al solo anno 2013 per il sopprimendo Fondo sperimentale di riequilibrio e funzionale all’avvio del nuovo regime basato sul Fondo di solidarietà comunale, già contestualmente istituito con la medesima legge di stabilità per il 2013 abrogativa del primo.

Tuttavia, neppure tali caratteristiche – che inducono a qualificare la deroga disposta dalla norma impugnata come transitoria ed eccezionale – consentono di superare le censure di illegittimità costituzionale sollevate . Il mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Città e autonomie locali nella fase di determinazione delle riduzioni addossate a ciascun Comune, seppur limitatamente all’anno 2013, unitamente alla mancanza di un termine per l’adozione del decreto ministeriale e alla individuazione dei costi intermedi come criterio base per la quantificazione dei tagli finanziari, comporta, infatti, secondo la Corte, la violazione degli artt. 3, 97 e 119 Cost.